內容摘要:本文介紹了森林生態效益補償的內涵;重點探討了森林生態效益補償費征收制度的理論基礎;并提出了建立和健全森林生態效益補償費征收制度方面的對策與建議,以期為我國森林生態效益補償制度改革研究充實內容。
關鍵詞:森林生態效益補償費 可持續發展 補償費征收制度
中國森林資源雖然呈現一定好轉趨勢,但形勢依然不容樂觀。制約中國林業發展的一些因素依然沒有消除。目前,影響中國森林資源培育的主要因素是森林生態效益補償制度的不健全,其中原因之一就是森林生態效益補償資金不足或不能到位。因此,征收森林生態效益補償費,擴大資金來源渠道以緩解森林生態效益補償資金不足的壓力,應是一種有效的策略和手段。而森林生態效益補償費征收制度的建立將為森林生態效益補償費征收提供強有力的制度保障。
森林生態效益補償的內涵
森林不僅為社會、經濟發展提供木材等有形產品,而且還為社會和經濟發展提供生態產品與服務等無形產品。由于森林資源為社會和經濟發展提供了具有正向外部性的生態產品與服務,客觀要求對受益群體進行補償費的征收,以實現經濟外部性內部化,從而使生產要素得到最優配置。因而,筆者認為森林生態效益補償不再簡單理解為傳統意義上的生態效益補償,而包括更為廣泛的內涵,其外延也應得到延伸。既包括對森林生態產品與服務提供者所帶來的正向激勵,如補償費(補助)、直接投資等,也包括對森林生態產品與服務受益者所帶來的負向激勵如森林生態效益補償費征收。
森林生態效益補償費的理論基礎
經濟理論基礎
公共物品理論 森林資源無形的生態產品與服務是一種公共產品,大家對其都有使用權,因而個人對此種資源的損耗、枯竭和消費不必承擔相應的成本。由于其缺乏安全、專一、排他性的產權,使得森林資源的生態產品與服務不能自由地投向最有效的用途,所有人無節制的追求其經濟效益最大化而置其生態價值于不顧,這就導致了“公地悲劇”不可避免地發生。
森林生態效益補償費征收制度的設立就是為了更好的保護森林生態價值不被“公地”化,同時又要為市場提供其不能生產的公共物品。鑒于森林生態價值的內在特點,單純通過市場很難保證其生態產品與服務價值得到有效的保護。因為在生態環境保護領域,個人理性并不必然產生集體理性,個人所追求的最大利益化與集體或社會利益往往是背道而馳的。因此,只能由政府進行必要的干預,即通過對所有森林生態產品與服務的受益者收取價格的方式來體現森林生態效益價值。
外部效應理論 所謂外部性,就是行為個體的行動不是通過價格而影響到其他行為個體的情形。當某個人的行動所引起的個人成本不等于社會成本,個人收益不等于社會收益時,就存在外部性。外部性有兩種:一種是負外部性,即它把一些成本轉嫁給社會,森林資源的破壞導致的沙漠化就是最典型的例子。另一種是正外部性,比如造林會給社會帶來正效應,但造林者并不能直接得到這些效益,如果效益的外溢導致造林者收益過少,造林的積極性就會受到抑制。因此,為了有效地解決外部性內部化問題,政府必須做出適宜的制度安排,通過規章制度的制定或鼓勵措施的實施迫使個人在決策、經營中承認森林的生態價值,引導森林資源的消費者改變其生產或消費行為,從而確保外部成本內部化。這便是森林生態補償費征收制度的理論基礎和依據。
可持續發展理論基礎
首先,完整意義上的可持續發展應是生態環境、人類社會與經濟發展三者協調一致的結果,是一種具有綜合性和總體性的社會發展理論?？沙掷m發展理論要求從本質上消除向后代延伸的外部性。在我們品嘗前人遺留下來的因森林資源退化而造成的水土流失、洪水泛濫等環境惡化的苦果時,更應注意在發展經濟的同時保護好現有的森林資源,否則會將更為嚴重的后果轉嫁給我們的后代?？沙掷m發展理論要求政府在保證當前經濟發展的同時,通過各種手段保留給后代人不少于當代人所擁有的機會。森林生態效益補償費的征收正是要將這一部分外部成本內部化,真實的反映森林資源的社會邊際成本,讓內含森林生態價值的價格機制正常地發揮作用。
其次,在經濟日益全球化的今天,森林生態效益補償費的征收對一國國內林木產品價格和相關產業的國際競爭力產生著重大的影響,森林生態效益補償費征收制的設立及實施更需要國際間的合作和一致。因為與其他市場失靈不同的是森林生態環境的破壞所導致的環境惡化具有超越國界的擴散性。所以以全球可持續發展理論為基礎的森林生態效益補償費征收制度還應涉及各國的木材進出口關稅政策以及相關稅費制度的協調問題。因此,現代意義的森林生態效益補償費制度應該基于此理論來構建與設想。
法學理論基礎
法學理論側重于對森林生態效益補償制中的權利、義務的研究。應該看到,森林(尤其是國有林)并不是無主物,而是全體人民的共有財產,政府只是為了全體國民及其子孫后代管理好這個財產。政府通過管理和利用森林資源參與社會生產和消費活動,從而實現社會的整體利益。因而,政府作為森林資源管理權的主體有權征收森林生態效益補償費。它利用其政治權力將其上升為具有強制性的法律規范,就形成了本文所言的森林生態效益補償費征收制度。
眾所周知,人對其權屬的關系應首先是一種人與物的關系,然后才是人與人的關系。為此,強調人類對森林資源的尊重,賦予森林資源以其固有的、按生態規律存在并受尊重的權利,拓寬法律調整的范圍就很有必要。因此從法學的角度來看,森林生態效益補償制度的設立不僅僅在于平衡人與人之間的權利與義務關系,更將著眼于人與物之間的權利義務關系。
完善森林生態效益的對策與建議
